包容性增长理念的形成和发展

理念的形成和发展

在“包容性增长”理念的形成和发展过程中,亚洲开发银行（下称“亚行”）和世界银行（下称“世行”）发挥了重要作用。2006年6月,为研究亚洲未来发展趋势以及亚行作用,亚行组建了一个由联合国贸发会秘书长、美中印三国著名经济学家、著名企业高管组成的名人小组,现任世行首席经济学家林毅夫,以及美国总统首席经济顾问劳伦斯·萨默斯均为该小组成员。经过长时间的研究和讨论,该小组在2007年3月向亚行行长提交了题为《新亚洲、新亚洲开发银行》的研究报告,报告展望了到2020年亚洲的变化以及在全球经济地位的变迁,并讨论了亚行如何重新定位和更好应对这些挑战和服务各国。报告提出新亚行关注的重点要从应对严重的贫困挑战转向支持更高和更为包容性的增长等重要建议。这份报告成为亚行各项“包容性增长”文件和政策出台的渊源。2007年10月,亚行组织了一次以“新亚太地区的包容性增长与贫困减除”为主题的国际研讨会,会议达成如下共识:增长必须具备包容性、可持续性以及更为民众所认同。作为会议成果出版的亚行官方报告明确提出亚行必须实现重大转变以及更好地服务于“包容性增长”,只有这样,亚行才可以继续在支持亚洲地区经济社会发展中发挥重要作用。

世行关于贫困减除及其与经济增长、社会发展关系的认识也在不断深化,相应的,世行关于“包容性增长”的理念也在此过程中逐步形成,并集中体现在《世界发展报告2006:公平与发展》中。在该报告中,世行系统阐述了对公平与发展的认识,指出所谓公平,是指在追求自己所选择的生活方面,个人应享有均等机会,而且最终不应出现极端贫困的结果。公平竞争的制度和政策有利于促进可持续增长和发展,增加公平,因为这些制度和政策一方面能为整体经济的长期发展提供潜在支持,另一方面也能为社会中较贫困的群体及个人提供更多机会,从而有助于贫困减除。

此外,报告还强调,就可持续发展和减少贫困而言,机会不平等是对人类天赋的浪费,是有害处的,它会加剧经济效率的低下、政治冲突以及制度的脆弱性。报告认为,最好的减贫政策应该涉及对主导群体的影响力、特权或补贴进行再分配,而不是直接干预收入的不平等,要建立具有包容性的制度,提供广泛的机会,而不是将增长政策和具体旨在实现公平的政策割裂开来。

包容性发展战略

在上述认识基础上,2008年5月,世行增长与发展委员会发表《增长报告:持续增长与包容性发展战略》,进一步明确提出要维持长期及“包容性增长”,并相信通过建立包容性、确保增长效益为大众所广泛共享,可以取得巨大成果。

在政策层面,以“包容性增长”为中心的发展战略包括三个相辅相成的支柱:一个是通过高速、有效以及可持续的经济增长最大限度地创造就业与发展机会;二是确保人们能够平等地获得机会,提倡公平参与;三是确保人们能得到最低限度的经济福利。

除了重视努力实现持久经济增长、最大限度地创造就业机会外,“包容性增长”之所以强调机会的平等,是因为发展中国家存在许多市场失效的领域,市场失效造成资源未必流向回报最高的地方;同时,如果经济和政治的不平等程度高,在经济制度和社会安排上,会系统性地偏向影响力较大的利益团体,这种不平等的制度会产生经济成本,不利于中等和较贫困人群天赋的发挥。

因此,各国政府需要在以下三个领域进行旨在纠正市场、政策以及制度失效和保障惯性贫困者基本生存权的公共干预:

一、增加在培育和提升人力资本方面的教育、健康医疗、社会服务以及道路供水等基础设施方面的投资,尤其要关注落后地区和弱势群体并向其适当倾斜;

二、促进好政策以及坚实制度的形成和发展,以提升社会公平正义和竞争水平;

三、构建社会安全网以防止极端剥夺。就实现机会平等而言,前两者是重要的,而对于因自身无法控制的因素不能参与经济增长因而无法直接从经济增长所创造机会中获益的群体而言,社会安全网是对他们的保障,有助于缓和暂时的生计冲击。

社会及经济领域的不公平现象,通常是恶劣的政策、软弱的管治、不完善的法律和制度安排或市场失效的结果。政府在促进社会和经济公平方面的核心作用是纠正这些市场、制度以及政策失灵,并赋予人们政治、经济、文化以及社会平等的权利和自由,从而确保人们（尤其是贫困人口）不会因其个体环境,或因不属于某些控制政治和经济决策的权势群体而被排除在经济增长进程之外,从而无法为促进经济增长做出贡献和从中得益。

确权、赋权和维权

近年来,收入分配差距拉大、房价上涨,以及土地拆迁等问题之所以日趋严重,显然也涉及经济增长模式的选择以及相应的增长成果的分配和分享问题,其本质就是广大人民群众应否拥有参与经济增长进程,并合理分享经济增长所带来的各种利益的权利。从党的宗旨、科学发展观以及“包容性增长”理念的角度,其答案不言自明。然而,上述问题之所以日趋严重,并已对经济社会的稳定和健康发展形成威胁,关键在于,某些部门、某些官员受地方和部门利益驱使,口头上拥护科学发展观,执行起来却无心无力,甚至与某些唯利是图的企业家、开发商结成利益同盟,利用当前我国政策法规对人民群众所应依法享有的各项经济、政治等权利界定不清或执行不力的现状,严重侵占人民群众本应拥有的合法权益,损害党和政府决策的权威性和信誉度。这种状况和趋势不改,后患无穷。

从“包容性增长”理论的角度而言,要解决上述问题,或许需要在以下方面取得突破:确权、赋权和维权。

确权,就是要尽快明确在经济社会发展的不同阶段,人民群众是否应该拥有随着经济社会发展而不断增长的权利,如果是,必须明确在什么阶段拥有什么权利;赋权,就是要通过制定和实行相关政策法规,将前述确权过程中明确下来的各种权利切实有效地归还给人民群众;维权,就是要有足够和畅通的法律行政等渠道,使人民群众能有效维护自身合法权益,或向政府部门索取依法拥有的福利。由此,人民群众将拥有在市场上的对等地位和平等谈判权,有望通过将其拥有的生产要素、合法权益,在市场上合理定价而获得相应分享经济增长成果的能力和机会。

如果上述问题得到解决,在政府强力部门以及财雄势大的企业面前处于弱势的群众将不再无助,近年来时常出现的拆迁自焚等令人痛心的问题也有望得到合理解决。一言以蔽之,只有权利的均衡,才有望导致利益的均衡,人民群众才有望不被排斥于实现经济增长和分享增长成果的进程之外。“包容性增长”的过程,本身就是人民群众各项经济社会权益不断增长和充分实现的过程,也是政府、企业、居民各方利益合理博弈和均衡实现的过程。

在此基础上,胡锦涛主席在一年之内两次倡导和强调“包容性增长”,并明确指出要坚持社会公平正义,着力促进人人平等获得发展的机会,不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍;坚持以人为本,着力保障和改善民生,努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

毫无疑问,上述思想和政策主张均符合及反映“包容性增长”理念,正如胡主席所言,中国强调推动科学发展、促进社会和谐,本身就具有“包容性增长”的涵义。

（作者系中山大学岭南学院副教授）

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